На фоне экспертных рассуждений о необходимости передачи полномочий из центра в регионы и ухода от патерналистской модели еще ярче обозначилась реальность: предельная централизация управления сочетается с дурно понятым федерализмом. По меткому выражению Валентины Матвиенко, «у нас все хотят быть царьками».
На Красноярском экономическом форуме обсуждали децентрализацию управления в стране, якобы необходимую для создания условий, «при которых регионы станут драйверами роста». Имеется в виду, конечно, рост экономики, а он, в свою очередь, обеспечит повышение уровня жизни в России.
И хотя связь между децентрализацией и повышением благосостояния очевидна далеко не всем экспертам, именно их голоса в последнее время звучат громче других. В этой связи уместно вспомнить другую, гораздо более авторитетную дискуссионную площадку – Всемирный экономический форум в Давосе. Там в январе российские и иностранные делегаты обсуждали три сценария развития России, подготовленные экспертами ВЭФ. Надо заметить, все более или менее негативные. Большинство присутствующих посчитали наиболее вероятным сценарий, основанный на усилении экономической роли регионов и привлечении инвестиций на фоне постепенного снижения сырьевых цен. При таком развитии событий федеральный центр, по версии экспертов, не будет играть какой-либо заметной роли в преодолении негативных тенденций.
Дмитрий Медведев заявил, что ни один из трех сценариев не считает реалистичным, и было бы странно услышать от него обратное: премьер обязан демонстрировать оптимизм. На возможности регионов он тоже, кстати, оптимистично смотрит, в этом смысле соглашаясь с прогнозом экспертов ВЭФ. Усиление роли регионов Медведев связывает, в частности, с децентрализацией управления. Еще в 2011 году он, будучи президентом, говорил, что необходимо увеличить число полномочий, переданных с федерального уровня на региональный, поскольку их исполнение на региональном уровне может быть более эффективным. Параллельно следует провести финансовую децентрализацию, которая предоставит регионам дополнительные средства для реализации этих полномочий.
С тех пор взгляды Медведева принципиально не изменились. В Красноярске он заявил участникам форума: «Я добросовестно записывал, что нам нужно сделать, для того чтобы было хорошо. Получилось, что надо, чтобы в нашей стране все учились и лечились, чтобы была правильная коррупция, чтобы мы занимались, как и прежде, децентрализацией, но занимались этой децентрализацией, отторгнув патерналистскую модель. Я, кстати, не иронизирую, я со всем этим абсолютно согласен». Будем считать «правильную коррупцию» оговоркой премьера, однако и другие его выводы не кажутся бесспорными.
С одной стороны, федеральный центр действительно проводит децентрализацию управления. Госдума рассматривает законопроект, предусматривающий передачу регионам с 2013 года федеральных полномочий в сфере экологического и трудового надзора, а с 2014-го - надзор за перевозками автотранспорта, за грузовым транспортом, в области семеноводства и животноводства. С другой стороны, вице-премьер Аркадий Дворкович на Красноярском форуме признал, что сегодня региональное управление в России вынужденно подменяется централизованным принятием решений. «Когда люди говорят: давайте отдадим еще больше полномочий регионам — это бессмысленный разговор по большому счету, потому что уже на тот объем, который есть у регионов, ресурсов не хватает», - сказал Дворкович. Слышать от него такие заявления довольно странно, ведь он не просто заместитель главы правительства, но и его единомышленник. Оба слывут либералами. Однако, в то время как Медведев намерен заниматься децентрализацией, «отторгнув патерналистскую модель», Дворкович констатирует бессмысленность подобных начинаний: «Традиции таковы, что пока сверху кто-то не скажет — ничего не изменится».
И надо признать, слова вице-премьера точнее отражают действительность. Достаточно вспомнить недавний скандал со срывом сроков возведения олимпийского трамплина и личным вмешательством Владимира Путина. После чего «товарищ Билалов», как известно, лишился должностей вице-президента Олимпийского комитета и директора госкомпании «Курорты Северного Кавказа». Теперь курортный проект, как рассказал вице-премьер и полпред в СКФО Александр Хлопонин, «находится над контролем Дмитрия Анатольевича Медведева». Такая вот децентрализация.
Передать дополнительные полномочия на региональный уровень федеральному центру мешает не столько пресловутый патернализм, сколько элементарное беспокойство за вложенные деньги. Только программа создания в СКФО туристического кластера обойдется в 450 млрд рублей. А в рамках программы развития Северного Кавказа до 2025г. планируется потратить 2,5 трлн рублей. Еще примерно 200 млрд рублей в год расходуется на дотации, из которых в среднем на три четверти состоят бюджеты северокавказских республик. При этом валовый региональный продукт шести субъектов СКФО (не считая Ставрополья) составляет всего 1,3% от ВВП России, эти регионы производят 0,37% промышленной продукции, хотя здесь живут 4,7% населения страны.
Северный Кавказ, разумеется, территория специфическая, здесь децентрализация приведет не к росту экономики, а, самое меньшее, к росту уровня коррупции, и без того запредельной. Но есть ведь регионы Дальнего Востока, на них федеральный центр в последнее время смотрит как на те самые «драйверы роста», о которых мечтали участники Красноярского форума. Однако Дмитрий Медведев, рассуждая о децентрализации управления, подписывает в июне 2012-го постановление правительства «О Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока». Документ предполагает, что в задачи нового ведомства входит контроль за исполнением субъектами ДФО полномочий, переданных им федеральным центром.
В общем, уже всем, наверное, кроме Медведева, понятно, что «отторгнуть патерналистскую модель» и осуществить реальную децентрализацию управления в России не получится, сколько форумов ни проводи. В то же время официально признать централизованное принятие решений единственно верным принципом Кремль и правительство не могут – у нас ведь как бы федерация. На самом деле Россия, скорее, унитарное государство, и это прекрасно понимают в субъектах, где ни одно серьезное решение, политическое или экономическое, не принимается без согласования с федеральным центром. Руководителям регионов не нужны дополнительные полномочия – они ведь подразумевают ответственность. Но им нужны федеральные деньги и определенная самостоятельность, границы которой зависят от амбиций и влияния главы региона. Всех устраивает это странное унитарно-федеративное устройство, при котором президент страны должен в режиме ручного управления решать самые мелкие проблемы каждого из 83-х субъектов, при этом он не может хотя бы вполовину сократить их количество, чтобы проще было руководить.
Эту проблему подняла на минувшей неделе Валентина Матвиенко. В Казани она заявила, что процесс укрупнения регионов был бы оправдан с точки зрения их экономического и социального развития. «А у нас все хотят быть царьками, хотят быть губернаторами, председателями парламента отдельного субъекта. Надо о людях думать», — пристыдила региональных начальников спикер Совфеда. Но что поделать, если главы регионов именно так понимают децентрализацию управления: в Кремле – царь, на местах – царьки.
Николай Кузнецов
