19 июня 2025 года вступит в силу закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который позволяет регионам самим принимать решение о ликвидации или сохранении двухуровневой модели МСУ, которая была создана в России в 2003 году. Стоит сказать, что это право у субъектов было и раньше: еще до принятия законопроекта Госдумой на одноуровневую модель перешли 20 регионов. Другой стороной реформы стало укрупнение территорий за счет создания городских округов. Это процесс начался в середине нулевых с Московской области, постепенно к нему присоединялись другие регионы, при этом в ряде случаев двухуровневая модель там частично сохранялась. «Клуб Регионов» рассказывает, как изменения систему МСУ принимают в регионах.

Самый свежий пример

Сейчас оба процесса (ликвидация двухуровневой модели и укрупнение территорий) запущены в Красноярском крае. Изменения ожидаются масштабные: 472 муниципальных образования превратят в 39 муниципальных и шесть городских округов. Соответствующий законопроект еще не принят (первое чтение в краевом парламенте состоялось 24 апреля, «за» проголосовали депутаты ЕР, «Зеленых» и «Новых людей»). Против реформы публично выступили в ЛДПР – там начали собирать подписи против реформы. Не поддержали изменения в КПРФ и СРЗП.

Отметим, губернатор Михаил Котюков 5 мая на встрече с главами районов сообщил, что власти учтут альтернативные мнения при внесении правок ко второму чтению, которое назначено на 29 мая.

По оценке политического аналитика Александра Чернявского, из 20 районов, которые попадают под сокращение, «семь-восемь точно заметны» в инфополе. «21 апреля губернатор объявил, что у нас будет такой формат реформы, а уже 24 апреля закон был принят в первом чтении. Но власть включила «антикризис», начали объяснять, что хуже не будет, аргументы звучат разные, в основном, от депутатов ЕР, которые пытаются успокоить народ», – говорит эксперт. Чернявский отмечает, что тема получила политическое преломление, ведь за объединением районов последует перенарезка избирательных округов, а в 2026 году в крае пойдут выборы в Госдуму и в заксобрание. «Это как минимум заденет действующих депутатов-одномандатников краевого уровня, у которых уже и базы наработаны, и узнаваемость. Я не стал бы сбрасывать этот фактор со счетов», – добавил собеседник.

Как это было в других регионах

По словам политолога Виталия Иванова, в основном укрупнение муниципалитетов с последующей ликвидацией двухуровневой системы в России проходило без серьезного сопротивления, а там, где был отмечен негатив, он не был масштабным, поскольку изменения «осуществлялись продуманно, эту лягушку варили медленно». «Я, например, постоянно живу в Московской области, и у нас эта реформа проходит постепенно: сначала в одном районе, затем в другом. То же самое было в Новосибирской области – там тоже реформа проходила поэтапно», – добавил эксперт.

Одной из территорий, которая на сегодняшний день полностью перешла на одноуровневую модель, является Удмуртия. С 2021 года в республике ликвидированы поселения вместе с местными депутатскими советами, вместо поселенческих органов исполнительной власти там действуют управления и отделения районных администраций. По словам политолога Александра Балицкого, реформа не вызвала отторжения со стороны местных жителей или муниципальных служащих. «Всё это объясняли уменьшением расходов на содержание муниципальных властей и тем, что укрупнение территорий расширит круг избирателей для каждого депутата», – говорит эксперт. На ситуацию, по его словам, повлияло и то, что в Ижевске к этому времени мэра уже много лет выбирали не на прямых выборах, а через парламент, поэтому городские власти поддержали линию губернатора Александра Бречалова.

В Нижегородской области слияние районов и их административных центров в городские округа началось в 2010 году. При этом двухуровневая модель частично сохранялась, но в 2022 году полпред в ПФО Игорь Комаров объявил, что область перейдет на одноуровневую модель. Против укрупнения территорий и ликвидации поселений выступали местные представители КПРФ. В 2025 году областные власти продолжили реформу МСУ, объединив Нижний Новгород и Кстовский округ – «за» это решение областные депутаты проголосовали 27 марта 2024 года. Данное решение не нашло единодушного одобрения: против продолжали выступать коммунисты. СМИ сообщали, что 150 жителей округа обратились с открытым письмом к депутатам заксобрания, в котором выражали опасения о ликвидации МСУ и ухудшения своего материального положения из-за отмены части льгот и роста тарифов. В феврале 2025 года 25 почетных жителей Кстовского округа выложили обращение к спикеру ГД Вячеславу Володину с просьбой внести в рассматриваемый закон о реформе МСУ запрет на слияние административных центров регионов с другими муниципалитетами.

Включение Кстовского округа в состав Нижнего Новгорода стало самым заметным событием в рамках муниципальных реформ в регионе, говорит политолог Сергей Кочеров. «Вначале, еще в 2024 году, когда эту инициативу высказал губернатор Глеб Никитин, она встретила сопротивление некоторых кстовских депутатов. Они говорили, что такие реформы надо проводить на основе референдума. Но референдумов ни в Нижнем, ни в Кстовском районе не было. Все сторонники объединения мотивировали свою позицию тем, что так будет проще получать от Москвы дотации, субвенции, деньги на национальные проекты и часть этих денег будет непосредственно доходить до населения. На мой взгляд, реальной подоплекой этого великого присоединения была демографическая причина. По моим данным, по этому показателю область находится в хвосте [по данным Росстата, в 2023 года абсолютная убыль населения в регионе составила минус 20 тыс. человек, больше было только в Кемеровской области – минус 20,2 тыс., в 2024 году Росстат поставил область на шестое место в рейтинге наибольшей ожидаемой естественной убыли населения к 2045 году]. Из районов люди переезжают в Нижний Новгород, а оттуда – в Москву и так далее, и с этой проблемой никакая власть справиться не могла, и город хоть и не был еще у черты утраты статуса миллионника, но перспектива была именно такой. А население Кстовского района – 250 тысяч человек, и на эти 250 увеличилось население Нижнего», – поделился мнением Кочеров.

Позиция федерального центра

По словам политолога Виталия Иванова, у реформы МСУ в ее нынешнем виде есть два главных аргумента: «Экономия за счет сокращения части местных чиновников – это важный аргумент. Но речь еще и об упрощении управления во всех смыслах».
«Сейчас все полномочия и ресурсы распылены, есть множество отвлекающих задач. К примеру, внутриполитические федеральный и региональные блоки вынуждены заниматься обеспечением огромного количества мелких местных выборов. Нельзя сказать, что это прямо расточительство в масштабах страны и сжирает кучу рабочего времени, но, тем не менее, это расточительство, и это сжирает время. И нет никакого практического государственного смысла в существовании сельсоветов и администраций, которые ведают только выгулом собак и места на кладбищах распределяют. В этом есть только социальный смысл в виде трудоустройства некоторого количества людей. Но нет никакого смысла поддерживать иллюзию местного самоуправления, в котором никакого «само» и «управления» давным-давно нет», – заявил политолог.

«Позиция федерального центра состоит в ликвидации второго уровня МСУ. Эта задача была изначально поставлена и от нее никто не уходит», – говорит близкий к АП собеседник «Клуба Регионов», пожелавший сохранить анонимность. «Да, из-за известной фронды, которая ситуативно добилась успеха [против обязательной ликвидации выступили власти Татарстана, а также спикер ГД Владислав Володин], норму из императивной перевели в диспозитивную. Но это не значит, что ликвидировать не надо. Те, кто правильно понимает, чего от них требуют –  должны ликвидировать второй уровень. А те, кто не ликвидирует – тот не прав», – сказал спикер

Добавим, в начале марта «Ведомости» со ссылкой на комитет Госдумы по госстроительству сообщали, что на одноуровневую модель МСУ пока не планируют переходить в 18 регионах. В 25 субъектах РФ намерены совмещать одно- и двухуровневую модели, а в 26 регионах ждут вступления в силу нового закона, чтобы оставить только первый уровень местного самоуправления.